Paridad, libre determinación y autonomía: intersecciones en una reforma electoral en Chiapas
Por Araceli Burguete Cal y Mayor
15 junio, 2020
12 de junio de 2020 en sesión virtual, el H. Congreso del Estado de Chiapas aprobó la iniciativa del “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas”, presentada por el gobernador del estado Rutilio Escandón Cadena y el secretario de gobierno Ismael Brito, que daba trámite a la iniciativa de “Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas en materia de paridad de género” que presentaron diputadas y diputados de la LXII Legislatura H. Con esta iniciativa se cumplía con la armonización de la reforma federal de “paridad en todo” (06 de junio de 2019), que consiste en incorporar a las mujeres en condiciones de paridad en todos los cargos públicos de toda la estructura de gobierno, que involucra a todos los poderes del Estado, a los órganos autónomos y a los Ayuntamientos, incluyendo a los municipios indígenas.
La propuesta del gobernador también incluía aprobar la Iniciativa de Decreto que presentó el Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana (IEPC) que proponía reconocer los derechos de los pueblos indígenas en el estado para elegir y nombrar a sus autoridades mediante su Sistema Normativo Interno (con referencia a los municipios de Oxchuc, Sitalá y Chilón), y que a falta de una ley secundaria correspondería a este Instituto organizar. Para dar sustento a estos reclamos de autonomía política, se reformó la Constitución reconocimientos de derechos de libre determinación y autonomía a los pueblos indígenas. Por este cruce de iniciativas que se discutieron al mismo tiempo, la reforma electoral chiapaneca en materia de paridad de género realizada el 12 de junio, adquirió un marcado énfasis en el reconocimiento de los derechos de paridad de las mujeres en los municipios indígenas en el estado.
Dar trámite a ambas iniciativas era imperativo por los tiempos políticos. Por un lado la reforma electoral en materia de derechos de pueblos indígenas daba cauce a lo requerido por el IEPC en el escenario de las elecciones de 2021. Y, por el otro lado, a la urgente armonización de las reformas de paridad de género del Decreto del 06 de junio de 2019, ante la presión que ejerce la necesaria armonización de la Constitución del estado, con el Decreto de Violencia Política en Razón de Género (VPRG) publicada el 13 de abril de 2020, y que el Congreso del Estado también debe de resolver pronto. Este cruce de derechos entre paridad de género y libre determinación y autonomía indígena, quedó incorporado en un significativo número de artículos de la Constitución local. Comienza en el artículo 7, que es el que se ocupa de la materia indígena. De lo nuevo incorporado en este artículo, destacan dos párrafos:
“Artículo 7. El derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas, se expresa como autonomía, en tanto partes integrantes del Estado de Chiapas, en el marco del orden jurídico vigente; por tanto, dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurídica de derecho público y gozan de derechos sociales.
También reconoce y protege el derecho de las comunidades indígenas para elegir a sus autoridades tradicionales de acuerdo a sus usos, costumbres y tradiciones, fomentando la participación y empoderamiento de las mujeres. […] El Estado reconoce y garantiza el derecho de los municipios indígenas a la libre determinación expresada en la autonomía para decidir sobre sus formas de organización política, así como para elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de igualdad frente a los hombres.”
Agregando en el artículo 80 que: “[…] Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa integrado por un Presidente o Presidenta Municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio de paridad de género; la ley determinará los requisitos de elegibilidad para la conformación de los Ayuntamientos los cuales, además, contarán con integrantes de representación proporcional.
competencia…
En los municipios indígenas regidos por sistemas normativos internos, elegirán a sus integrantes conforme a sus normas, tradiciones y prácticas democráticas, por ciudadanos pertenecientes a éstos.”
Otros artículos como el 100 y el 101 abundan en otros temas. Por ejemplo el artículo 100 refiere a las obligaciones que el IEPC tiene para el desarrollo de elecciones bajo sistemas normativos indígenas, quedando así: “[…] En los municipios regidos electoralmente por sistemas normativos internos indígenas, el Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana tendrá la obligación de reconocer, respetar, coadyuvar, salvaguardar y garantizar el funcionamiento de dichos sistemas, vigilando que se respeten en todo momento los derechos individuales de las y los miembros de la comunidad”
Mientras que el artículo 101 refiere a la sustanciación y resolución de los medios de impugnación que involucra al Tribunal Electoral, el cual “respetará los sistemas normativos internos de los municipios indígenas, conforme a sus instituciones y prácticas democráticas, así como la interpretación progresiva en el marco del pluralismo jurídico.” Y, “Derivado de las controversias que se susciten en los procedimientos de los sistemas normativos internos de los municipios indígenas, durante esos procesos electivos, el Tribunal Electoral contará con un área especializada para la mediación y solución de éstos a través de medios alternos de justicia». el artículo 32 por su parte, que refiere a los partidos políticos, se estableció que: “Los partidos políticos deberán destinar por lo menos el seis por ciento de su financiamiento público ordinario anual a actividades de formación y capacitación para desarrollar el liderazgo político de las mujeres, y por lo menos el dos por ciento para desarrollar la participación política de los ciudadanos de los pueblos originarios.”.
Otros reconocimientos fueron incorporados. El artículo 31 refiere también a los partidos políticos. Esta reforma a la letra dice lo siguiente: “Artículo 31.- Los partidos políticos nacionales o locales, con acreditación o registro ante el Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana, tendrán el derecho a solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular debiendo respetar en todos los casos los principios de paridad de género, representación indígena, acceso a los jóvenes y participación política de las mujeres, como lo establecen la Constitución federal, esta constitución, las leyes generales y demás normativa aplicables.
En los Distritos Uninominales con mayor presencia indígena de acuerdo al Instituto Nacional Electoral y en los Municipios con población de mayoría indígena, los Partidos Políticos postularán al menos al cincuenta por ciento de sus Candidatos a Diputados y a Presidentes Municipales, y deberán cumplir con la paridad entre los géneros establecidos en la Constitución; asimismo, deberán cumplir con la obligación de fortalecer y hacer efectiva la capacitación y participación política de las mujeres.”
Este último párrafo del artículo 31, fue motivo de debate, reclamo e impugnación de parte del diputado Mario Sántiz Gómez, tsotsil de Chamula, electo por mayoría por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), quien tomó en dos ocasiones la palabra en el pleno virtual, para argumentar su voto en contra de la iniciativa presentada por el poder ejecutivo, por tres motivos principalmente: i) porque las reformas no se consultaron (apelando al derecho de consultada que garantiza el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo); ii) porque el dictamen no se turnó a la Comisión de Pueblos y Comunidades Indígenas, que el diputado Sántiz Gómez preside; y, iii) porque tampoco se les consultó en lo relativo al 50 por ciento de las candidaturas indígenas, que ofrecen los partidos políticos. Estas inconformidades quedaron plasmadas, además, en un posicionamiento que el diputado hizo circular (el 13 de junio de 2020) en las redes sociales, al que tituló: (mi) “Voto en contra de la simulación”. cierto, y tiene razón el diputado Sántiz Gómez, cuando menciona que las reformas se realizaron sin que previamente se haya convocado a una consulta amplia para incorporar a la Constitución local el principio constitucional de “la paridad entre los géneros”, que es la materia de los derechos que se legislaron. En el fondo éste es su cuestionamiento. En sus palabras, el reclamo fue el siguiente: “Voté en contra esencialmente porque esta reforma al artículo 7 de la Constitución, que supuestamente busca garantizar la libre autodeterminación y autonomía de los pueblos indígenas, se realizó sin consultar de manera previa, libre e informada a la población de las 12 etnias que habitan al menos 40 municipios de Chiapas, contrario a lo establecido en convenios internacionales.”. Si bien apelar a los convenios internacionales es un argumento válido para el reclamo del diputado Sántiz cuando invoca al Convenio 169 de la OIT, sin embargo, ampliando la mirada hacia otras convenciones, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la igualdad de derechos, que aquí se legislaba, no es motivo de consulta, sino que es deber del Estado garantizarlos.
Para dar sustento a lo afirmado, es importante hacer mención que las sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en materia de igualdad de género y paridad entre los géneros, se apegan al bloque de constitucionalidad y convencionalidad. Sandra Serrano García sostiene lo siguiente: “Por tanto, el TEPJF ha conseguido avanzar en la aplicación y la ampliación de los derechos de las mujeres en la participación política, haciendo valer los tres principios del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y la Convención Americana sobre Derechos Civiles y Políticos CADH): el derecho a participar en la decisión de los asuntos públicos; el derecho a votar y ser votado, y el derecho a tener acceso a la función pública” (Serrano García, Sandra, 2014, Derechos políticos de las mujeres. Un camino a la igualdad, TEPJF, p.9). Y, justamente estos son los derechos que reconocen las reformas constitucionales que aquí se comentan. igual forma, es importante retomar otro precepto de la teoría de los Derechos Humanos, que establece que entre éstos no hay jerarquía de derechos. La Declaración de Viena (1993) estableció la indivisibilidad, la interdependencia y la progresividad de los Derechos Humanos, lo que quiere decir que todos están unidos por un mismo cuerpo de principios, y que todos están situados en un mismo nivel. Esto es, que no hay Derechos Humanos más importantes que otros (Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2016, Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos Humanos, 2016, Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos, CNDH, México). este marco analítico, se comprende que los derechos de libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas, que son Derechos Humanos de carácter colectivo, tienen igual jerarquía que los Derechos Humanos de las mujeres, que también son Derechos Humanos colectivos. Por todo lo anterior, la consulta que el diputado Mario Sántiz Gómez reclamaba que debió haberse convocado antes de la aprobación de las reformas en cuestión, de haberse realizado, no hubiera incluido, ni hubiera sido puesto a debate, el tema de la paridad entre los géneros y los derechos políticos y electorales de las mujeres en lo general, y tampoco de las mujeres indígenas en particular. Por lo que el Estado no tenía el deber de consultar en esta materia. importante mencionar que mientras el diputado Sántiz Gómez se oponía a las reformas, por otra parte, en la misma sesión, la diputada Mayra Alicia Mendoza Álvarez, tseltal del municipio de Yajalón, plurinominal por el Partido Político Morena, tomó la palabra y se manifestó a favor de las reformas, tanto en las relativas a la paridad de género en los municipios indígenas como de la propuesta de los partidos políticos de destinar al 50% de sus candidaturas a los indígenas para ocupar candidaturas. Hay que decir que en el Congreso local en Chiapas, únicamente son dos los diputados que se autoadscriben como miembros de un Pueblo Indígena, de un total de 40 legisladores: la diputada Mayra Alicia Mendoza y el diputado Mario Sántiz Gómez. Número que es reprobable, y que da cuenta del carácter racializado de esta institución, tomando en cuenta que la población indígena en Chiapas asciende a 1, 141, 499 personas, que representa el 27% por ciento del total estatal (INEGI, 2010), y que únicamente el 5% de sus miembros tiene auto adscripción indígenas . Por lo que no es de extrañar que el Dictamen que presentó el poder ejecutivo haya ignorado a la Comisión de Pueblos y Comunidades Indígenas del Congreso local, que preside el diputado Sántiz Gómez, siendo ésta claramente una conducta racista y discriminatoria.
probable que la decisión de no incluir al diputado Sántiz a la elaboración del dictamen se debiera a su previsible oposición a aprobar las reformas en materia de paridad entre los géneros, por lo que resultó más económico excluirlo. Sin embargo, lo mejor hubiera sido recurrir a una argumentación jurídica a favor de los Derechos Humanos de las mujeres indígenas, y no proceder a conductas discriminatorias. es que había evidencias empíricas que hacían suponer la oposición del diputado Mario Sántiz a incorporar en el artículo 7 la paridad entre los géneros como un derecho constitucional de las mujeres indígenas. Aunque el diputado Sántiz en su comunicado se pronunciaba a favor de los derechos de las mujeres en los siguientes términos: “Amigos y amigas de Chiapas, su servidor no votó en contra de la paridad. Estoy de acuerdo, absolutamente, en que las mujeres tienen derecho a la representación política de manera sustancial, igualitaria y efectiva.”, sin embargo en su práctica política ha actuado en contrario, y esta afirmación, políticamente correcta dado el contexto, no se sustenta en su accionar social. Mario Sántiz Gómez fue presidente municipal interino en Chamula durante el periodo 2016-2018, y en su gestión, las mujeres que habían sido electas como autoridades municipales constitucionales (síndica y regidoras) no tomaron posesión del cargo, no separticiparon en las sesiones de cabildo, no se les pagó a ellas los salarios, y en lo general no fueron convocadas para ser parte de las actividades del gobierno municipal, siendo sus esposos y parientes quienes suplantaron sus funciones. Conductas todas ellas de simulación tolerada-usurpación permitida, de violencia política en razón de género que son sistémicas y sistemáticas en el municipio de Chamula, como lo han denunciado mujeres de ese municipio que rechazan que éstos sean “usos y costumbres” legítimos, ya que violentan la dignidad de las mujeres. Con estos antecedentesparticiparon en las sesiones de cabildo, no se les pagó a ellas los salarios, y en lo general no fueron convocadas para ser parte de las actividades del gobierno municipal, siendo sus esposos y parientes quienes suplantaron sus funciones. Conductas todas ellas de simulación tolerada-usurpación permitida, de violencia política en razón de género que son sistémicas y sistemáticas en el municipio de Chamula, como lo han denunciado mujeres de ese municipio que rechazan que éstos sean “usos y costumbres” legítimos, ya que violentan la dignidad de las mujeres. Con estos antecedentes puedo sostener la presunción, que en realidad éste era el orden de las cosas que el diputado Sántiz Gómez defendía y que pretendía garantizar, al votar en contra del Dictamen en cuestión. Despojo de las candidaturas en los Distritos Electorales Indígenas locales con la nueva reforma en el artículo 31
Como antes enuncié, el diputado Mario Sántiz Gómez tuvo otras razones para votar en contra del Dictamen, como he de dar cuenta ahora. Que hoy haya únicamente dos diputados indígenas, un hombre y una mujer en el Congreso del Estado de Chiapas, sorprende, y da cuenta de la progresiva pérdida de poder de los actores políticos indígenas, y del deterioro de la representación étnico-político-territorial en el poder legislativo, en un estado con un perfil pluricultural. esta materia, Chiapas ha tenido retrocesos. En 1995 el Congreso local tuvo el 25% de representación legislativa indígena, como resultado de la implementación de una política de redistritación, que impulsó el gobernador interino Javier López Moreno (del 18 de enero de 1994 al 7 de diciembre del mismo año) (tseltal de Tenejapa), como una estrategia que delimitaba un territorio con una identidad cultural particular, creando una cartografía electoral con significación étnica. Lo que ponía en marcha el gobernador López Moreno, era la ejecución de algunos de los acuerdos en materia de los derechos políticos autonómicos que estaban siendo negociados entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno federal y del estado, que luego fueron firmados el 16 de febrero de 1996, conocidos como Acuerdos de San Andrés Larrainzar. De lo que quedó establecido en los Acuerdos en esta materia, destaca el siguiente enunciado:
“Ampliación de la participación y representación políticas. Fortalecimiento municipal. Es conveniente prever a nivel constitucional los mecanismos necesarios que: Aseguren una representación política adecuada de las comunidades y pueblos indígenas en el Congreso de la Unión y en los congresos locales, incorporando nuevos criterios en la delimitación de los distritos electorales que correspondan a las comunidades y pueblos indígenas. Permitan su participación en los procesos electorales sin la necesaria participación de los partidos políticos.
Garanticen la efectiva participación de los pueblos en la difusión y vigilancia de dichos procesos.
Garanticen la organización de los procesos de elección o nombramiento propios de las comunidades o pueblos indígenas en el ámbito interno.
Reconocer las figuras del sistema de cargos y otras formas de organización, métodos de designación de representantes, y toma de decisiones en asamblea y de consulta popular.
Establecer que los agentes municipales o figuras afines sean electos o, en su caso- nombrado por los pueblos y comunidades correspondientes.
Prever en la legislación a nivel estatal los mecanismos que permitan la revisión y, en su caso, modificación de los nombres de los municipios, a propuesta de la población asentada en las demarcaciones correspondientes .Acuerdos de San Andrés Larráinzar, 16 de febrero de 1996, Documento 2. Propuestas conjuntas que el gobierno federal y el EZLN se comprometen a enviar a las instancias de debate y decisión nacional, correspondientes al punto 1.4 de las reglas de procedimiento. Sección III, pág. 5 y 6).
Por su carácter innovador y los buenos resultados que produjo la redistritación en Chiapas, esta experiencia sirvió como inspiración para sucesivas políticas similares en otras entidades federativas, e incluso para la creación de Distritos Electorales Indígenas en la geografía electoral nacional (Instituto Nacional Electoral, 2018, La agenda pendiente en materia de representación y participación política: voces de los pueblos y comunidades indígenas de México, INE, p. 95). los años noventa y hasta la mitad de la primera década del siglo XX había una voluntad política del gobierno y de los partidos políticos, que los distritos electorales indígenas, marcados desde entonces como tales, condujeran a representantes indígenas como diputados (siempre hombres) al Congreso. artículo 31 regulaba esta flexibilidad, que si bien por un lado benefició a la representación indígena, sin embargo, al paso de los años le afectó, ya que el compromiso autonómico fue olvidado: “Artículo 31.- Asimismo, en las zonas con predominancia de población indígena, los partidos políticos registrarán preferentemente candidatos de origen indígena y deberán cumplir con la obligación de incorporar la participación política de las mujeres. Gracias al avance de la lucha feminista, hoy el principio constitucional de paridad obliga a los partidos políticos al registro de candidaturas femeninas en la mitad de sus postulaciones. Pero, con la representación política indígena no ha sido así, y por el contrario fueron retrocediendo, en cuanto que ya no son indígenas quienes son postulados en esos Distritos, cuyo contorno étnico se estableció desde entonces y que, obviamente, permanece.
Invocar hoy a los Acuerdos de San Andrés como el soporte jurídico político de la distritación electoral indígena, tiene también sentido para poner en evidencia la retórica del gobierno federal y del estado actual, que afirma que en su relación con los pueblos indígenas, dicen actuar “cumpliendo los Acuerdos de San Andrés”. Y, que aquí puntualmente hay una evidencia de una falta de coherencia.
Después de 1995, al paso de los años aunque la delimitación de los distritos electorales se mantuvo vigente en cuanto a su configuración socioétnica, sin embargo, los partidos políticos ya no postularon a candidatos indígenas, siendo despojados desde entonces de este derecho de representación política en esos territorios electorales con significación étnica, y que hoy con la reforma al artículo 31, se pretende dar legalidad a este despojo.
En su nueva formulación el artículo 31 quedó de la siguiente manera: “En los Distritos Uninominales con mayor presencia indígena de acuerdo al Instituto Nacional Electoral y en los Municipios con población de mayoría indígena, los Partidos Políticos postularán al menos al cincuenta por ciento de sus Candidatos a Diputados y a Presidentes Municipales, y deberán cumplir con la paridad entre los géneros establecidos en la Constitución; asimismo, deberán cumplir con la obligación de fortalecer y hacer efectiva la capacitación y participación política de las mujeres.”
Frente a esta reforma, el diputado Mario Sántiz Gómez se inconformó en los siguientes términos: “Uno de los vicios que advertí es que la reforma obliga a los partidos políticos a registrar candidatos y candidatas indígenas en al menos 50 por ciento de los distritos y municipios donde esta población predomina, pero no garantiza que lleguen a un cargo de elección popular”. Por lo que, dijo, se estaba frente a una “simulación”, toda vez que “nuestros espacios son [serán] ocupados por personas ajenas a nuestra cosmovisión e identidad, pero con un respaldo político”. diputado Mario Sántiz tiene razón, esos distritos “de mayoría indígena” fueron demarcados para elegir a diputados indígenas, por lo que hoy con esta medida puede dar lugar a la legalización de un despojo. Este ejercicio fue realizado por el Instituto Nacional Electoral (INE) en la redistritación que esta institución realizó en el año 2017 (Acuerdo INE/CG59/2017, del Consejo General del Instituto Nacional Electoral), que dio lugar a una nueva cartografía electoral nacional.
INE identificó a nivel federal 28 “Distritos electorales indígenas”, es decir, con cuarenta por ciento o más, de población indígena, y en lo local se consolidaron 56 distritos de ese tipo. De los 28 distritos del primer recorte, uno nuevo se realizó aumentando el porcentaje de la población indígena a un 60 por ciento o más, de lo que resultaron 13 distritos a nivel nacional, siendo Chiapas uno de los estados con esta categoría, en donde fueron cinco los Distritos Electorales Indígenas (Palenque, Distrito 1; Bochil, Distrito 2; Ocosingo, Distrito 3; San Cristóbal de Las Casas, Distrito 5 y Las Margaritas, Distrito 11).
INE y el TEPJF aprobaron que en ellos debiera de elegirse estrictamente a integrantes de los pueblos indígenas, por lo que se estableció que los partidos políticos tienen la obligación de postular únicamente a indígenas como sus candidatos, en condiciones de paridad de género.
Estos distritos debían elegir a sendos diputados/as indígenas. Pero, como sabemos, en el caso de Chiapas ocurrieron conductas de violencia política de simulación tolerada-usurpación permitida, por la suplantación que hicieron Roberto Antonio Rubio (Distrito 11 de Las Margaritas) y Humberto Pedrero Moreno (Distrito 02 de Bochil, Chiapas) que usurparon las candidaturas que por acción afirmativa correspondía a los indígenas. (Burguete Cal y Mayor, Araceli, 2018,”Usurpación y despojo de candidaturas indígenas en Distritos Electorales Federales en Chiapas”, 21 de julio de 2018. Portal Chiapas Paralelo. (https://www.chiapasparalelo
